Для эффективного функционирования системы местного самоуправления необходимо наличие соответствующей структуры органов местного самоуправления.
С учетом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры местного самоуправления. Они могут быть классифицированы, в частности, по целям и задачам на представительные и исполнительные.
К первой группе органов относятся: дума, земское собрание, муниципальное собрание и т.д.
Ко второй группе относится администрация муниципального образования.
Органы и структуры муниципального управления классифицируются также по характеру деятельности и компетенции на следующие виды.
- 1. Органы общей компетенции (глава муниципального образования, местная администрация в целом, муниципальное собрание).
- 2. Органы специальной (отраслевой) компетенции (отраслевые отделы, службы и управления местной администрации). Например, управление сельского хозяйства, отдел образования и т.д.
- 3. Органы функциональной компетенции (комитеты и службы, выполняющие определенные функции). Например, комитет по экологии, комитет по управлению муниципальным имуществом и т.д.
К основным факторам, от которых зависит состав и структура органов муниципального управления, можно отнести:
- Ш Цели и задачи, стоящие перед органами муниципального образования, выполняемые ими функции.
- Ш Существующая законодательная база по вопросам местного самоуправления.
- Ш Финансово-экономическая база местного самоуправления.
- Ш Инфраструктура муниципального образования (территория, население, социальная сфера и т.д.).
- Ш Приоритеты социально-экономического развития территории (промышленность, сельское хозяйство, наука и т.д.).
Рассмотрим особенности образования местной Администрация поселка Зеленоградский.
Решением Исполнительного комитета Московского областного Совета депутатов трудящихся № 414 от 24 апреля 1962 года «О переносе центра и переименовании Калининградского района» административный центр района был перенесен в г.Пушкино, а сам район был переименован в Пушкинский. После этого дачный поселок Зеленоградский стал входить в состав Пушкинского района Московской области.
7 октября 1977 года была принята Новая Конституция СССР, согласно которой наименование органов государственной власти претерпели изменения. После этого Зеленоградский поселковый Совет депутатов трудящихся был переименован и Зеленоградский поселковый Совет народных депутатов.
В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении» от 6 июля 1991 года Указом Президента РСФСР № 75 от22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» произошло разделение органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Исполнительные комитеты как исполнительные органы Советов были упразднены, а вместо них было предусмотрено образование администраций, новых местных органов исполнительной власти, независимых от органов законодательной власти - Советов. Администрация поселка Зеленоградский была образована в соответствии с постановлением Главы Администрации Пушкинского района № 10 от 4 января 1992 года.
На основании Указа Президента Российской Федерации № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 года Постановлением Главы Администрации Московской области №167 от 11 октября 1993 года все поселковые и сельские советы на территории Московской области, в том числе и Зеленоградский поселковый Совет народных депутатов Пушкинского района, были распущены. После этого Администрация поселка Зеленоградский осталась единственным органом местного самоуправления на своей территории.
Согласно Устава все поселковые и сельские администрации района были преобразованы в территориальные администрации. Однако на практике это изменение в юридическом наименовании органон местной власти района не было реализовано: бланки документов, печати и т. д. оставались без изменения. И только в середине февраля 2003 года сельские и поселковые администрации района, в том числе и Администрация поселка Зеленоградский, в своей практической деятельности перешли на новые наименования.
С 01 января 2006 года началась реформа местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Органами государственной власти Московской области установлены границы вновь образованных муниципальных образований, в том числе городского поселения Зеленоградский.
Структура администрации муниципального образования формируется чаще всего по линейно-функциональному принципу. И хотя в крупных муниципальных образованиях структуры администрации можно охарактеризовать как множественные структуры управления, по своей сути они представляют собой громоздкую совокупность ряда линейно-функциональных структур.
Деятельность администрации городского поселения обеспечивается деятельностью ее структурных подразделений (отделов, департаментов, управлений, комитетов и т.п.) в соответствии с их профилем.
Структурные подразделения администрации:
- Ш организуют работу подведомственных предприятий, организаций и учреждений по профилю своей деятельности;
- Ш осуществляют сбор информации, анализ состояния социально-экономической и экологической ситуации в пределах муниципального образования;
- Ш готовят справочно-информационные и аналитические материалы, необходимые для эффективной деятельности администрации;
- Ш по поручению главы администрации или по собственной инициативе готовят проекты постановлений;
- Ш осуществляют юридическую и иные виды экспертизы проектов постановлений главы администрации (мэра) по профилю своей деятельности, визируют указанные проекты;
- Ш обеспечивают главу администрации консультациями специалистов;
- Ш принимают меры по организационному и материально-техническому обеспечению мероприятий, проводимых главой администрации;
- Ш осуществляют иные мероприятия по поручению главы администрации.
Деятельность администрации (района, города) организуется в соответствии с ее компетенцией, закрепленной законодательными актами, Уставом муниципального образования, регламентом.
Руководителем аппарата является глава администрации (глава местного самоуправления) и руководит аппаратом на принципе единоначалия.
Глава городского поселения:
- Ш организует разработку и исполнение местного бюджета;
- Ш организует подготовку плана социально-экономического развития;
- Ш определяет структуру и штаты администрации и вносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления;
- Ш от имени администрации заключает договора;
- Ш отчитывается один раз в год перед населением и представительными органами;
- Ш руководит гражданской обороной муниципального образования;
- Ш назначает и освобождает руководителей структурных подразделений администрации и муниципальных предприятий;
- Ш издает постановления, распоряжения.
На схеме отражу структуру администрации городского поселения Зеленоградский.
Рисунок 2.1-Организационная структура администрации городского поселения Зеленоградский
Совещательным органом при главе администрации является коллегия. В состав коллегии входят: глава администрации (председатель коллегии), его заместители, управляющий делами, руководители некоторых ведущих структурных подразделений, а также могут входить руководители предприятий, высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления.
Заседания коллегии обычно проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. На коллегии рассматриваются вопросы, имеющие комплексный характер:
- Ш проекты городского бюджета и его исполнения;
- Ш программы социально-экономического развития муниципального образования;
- Ш предложения к планам и программам, принимаемым органами власти и управления субъекта федерации и затрагивающим интересы муниципального образования;
- Ш проекты договоров на поставку и приобретение продукции за счет средств бюджета или иных средств, имеющихся в распоряжении администрации;
- Ш программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранительных объектов;
- Ш рассмотрение вопросов, связанных с деятельностью структурных подразделений администрации;
- Ш предложения о размещении, развитии и специализации предприятий и организаций различных форм собственности, деятельность которых имеет жизненно важное значение для муниципального образования в целом.
Другой важный элемент в организации деятельности администрации - еженедельные оперативные совещания у главы администрации, на которых подводятся итоги работы за прошедшую неделю и намечаются задачи на следующую.
Еще одним механизмом организации деятельности администрации муниципального образования являются совещания и массовые мероприятия с участием работников администрации, которые проводятся по календарному плану, утвержденному главой администрации. Как правило, вопросы, выносимые на совещания, имеют целью координацию деятельности структурных подразделений в решении отдельных проблем муниципального образования.
Важным моментом в деятельности администрации является осуществление контроля за исполнением распорядительных документов в администрации, структурных подразделениях.
Одним из основополагающих факторов деятельности администрации является организация документооборота, осуществляемого в соответствии с Инструкцией о делопроизводстве, которая утверждается главой администрации. Ответственность за состояние делопроизводства возлагается на управление делами администрации. Формирование дел в структурных подразделениях администрации осуществляется в соответствии с индивидуальной инструкцией о делопроизводстве и номенклатуре дел подразделения.
В муниципальном управлении целесообразно выделение оперативного и стратегического управления.
Стратегическое управление обеспечивает достижение перспективных целей развития муниципального образования. Оно осуществляется поэтапно:
Надо отметить, что функция стратегического управления на муниципальном уровне на практике не играет столь важной роли, как то имеет место на региональном, а тем более - на федеральном уровне. Органы управления на муниципальном уровне в первую очередь загружены оперативной деятельностью по созданию условий для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения. Однако без стратегического управления невозможно решение наиболее принципиальных вопросов управления и развития муниципального образования.
Главное различие между стратегическим и оперативным управлением на муниципальном уровне заключается в том, что оперативное управление обеспечивает достижение текущих целей функционирования муниципального образования, а стратегическое направлено на достижение перспективных целей развития муниципального образования.
Конкретное содержание всего управленческого процесса, выработка и реализация управленческих решений определяются прежде всего деятельностью людей, представляющих собой кадровый состав системы муниципального управления.
Кадры муниципального управления входят в категорию "кадры управления". К кадрам управления относятся работники, профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами.
Кадры муниципального управления подразделяются на три группы в соответствии с их участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:
- Ш руководители;
- Ш специалисты;
- Ш обслуживающий персонал.
Состав кадров того или иного органа муниципального управления определяется его штатным расписанием.
Главным в управлении персоналом, занятым на муниципальной службе, являются методы отбора и назначения работников, механизмы продвижения их по службе, четкое определение их должностных обязанностей, система материального поощрения, система увольнения.
Методы отбора работников в администрациях муниципальных образований можно разделить на две группы: выборы и назначение. Выборы предполагают конкурсность.
Одним из главных направлений управления персоналом в органах муниципального управления является развитие системы дополнительного профессионального образования персонала. Комплекс нормативных актов, регулирующих процесс формирования и развития персонала органов государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, определяет принципы отбора кадров для дополнительного профессионального обучения. Они основаны на социальных гарантиях прав муниципальных служащих на получение профессионального образования.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации законодательно включены как условие в механизм карьерного продвижения служащего по вертикали должностей и как критерии изменения внутридолжностного, квалификационного положения работников органов государственной власти и местного самоуправления, что способствует повышению мотивации образовательной деятельности персонала.
Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Они сводятся к следующему.
1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т. д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
В силу изложенного реорганизация структур муниципального управления представляет собой сложнейшую комплексную задачу.
Как и любая другая организация, местная администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главные критерии - стабильность и неизменность. Всякие попытки изменить состояние социальной организации воспринимаются как угрозы существованию и по возможности отторгаются. Инновации вызывают в социальных системах определенное смещение равновесия и последствия, которые не всегда можно предвидеть. Поэтому требуются специальные методы активизации инновационных процессов.
Кроме противоречий между традиционной и инновационной деятельностью, на практике еще более важны противоречия внутри самой инновационной деятельности - между радикальными и совершенствующими ее видами. Радикально реорганизовать любую структуру изнутри невозможно, поскольку для этого необходимо, образно говоря, подняться над проблемой и посмотреть на нее «сверху».
Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т. п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.
3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.
Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации. Требуется разработать модель и организационный проект реорганизации, пакет нормативных предписаний для от-1 дельных структур и сфер их деятельности. Необходимо также (и это самое главное) убедить работников администрации в необходимости и целесообразности реорганизации, некоторых специалистов - переучить. При этом реорганизация структур муниципального управления должна разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
♦ разработка модели и организационного проекта реорганизации;
♦ разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления;
♦ разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципального деятельности;
♦ разработка положений об основных организационно-административных блоках;
♦ описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций;
♦ переподготовка и повышение квалификации работников администрации;
♦ подготовка резерва кадров для муниципального управления.
2. Организация и планирование работы местной администрации
2.1. Роль и значение организации и планирования работы местной администрации
Формирование рациональной организационной структуры органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным условием их эффективной работы. Не меньшее значение имеет организация деятельности муниципальной власти, воплощенная в планах, регламентах, инструкциях, организационных процедурах. Любая модель структуры управления должна быть подкреплена системой функциональных связей между структурными звеньями.
Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод не только о несовершенстве организационных структур, но и о нечеткости функциональных связей и взаимодействий. Наблюдается дублирование функций и неравномерная загруженность работников, причем, чем выше должность, тем больше нагрузка. Имеется отраслевая разобщенность структурных подразделений, слабое горизонтальное взаимодействие между ними. В результате усложняются процессы информационного обмена, затрудняется выполнение совместных поручений. Это, в свою очередь, приводит к некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга. Отсутствуют карты организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой (например, процедура прохождения проекта бюджета, формирования муниципального заказа, принятия решений об операциях с недвижимостью и др.). Положения о подразделениях администрации и должностные инструкции работников не всегда дают четкое представление об объеме выполняемых ими функций, а реально выполняемые функции существенно отличаются от указанных в официальных документах.
Устранение перечисленных недостатков требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и ее структурных подразделений.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………7
1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа……………………………………………………………………………….10
1.2 Особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом………………………………………..........21
1.3 Алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………27
ГЛАВА 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
2.1 Анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе…………………...41
2.2 Анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления…………………………...42
2.3 Анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления……………………………..48
2.4 Анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления………………………………………………..63
2.5 Выявление проблем функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием………………………….74
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
3.1 Рекомендации по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе………………………………………………………………………………..79
3.2 Оценка эффективности мероприятия по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием……………………………………………………………………………………98
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………100
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………………101
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ А. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МСУ…………………………....105
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ГОРОДА ЧЕЛЯБИНСКА …....................................................................106
ПРИЛОЖЕНИЕ В. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА …………...107
ВВЕДЕНИЕ
Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления.
Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.
Объектом муниципального управления является организационная структура управления муниципального образования. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени.
Предмет муниципального управления - является методика анализа и оптимизации организационных структур управления муниципального образования.
Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.
В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.
Основной целью диплома является разработка рекомендаций по совершенствованию организационной структуры управления муниципальным образованием в Челябинском городском округе.
В соответствии с поставленной целью задачами дипломной работы являются:
1. Ознакомиться со статусом и полномочий органов местного самоуправления городского округа;
2. Сравнить особенности организационных структур управления муниципальным образованием в России и за рубежом;
3. Проанализировать алгоритм анализа действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
4. Проанализировать анализ организационной структуры, состава и полномочий органов местного самоуправления в Челябинском городском округе;
5. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности представительного органа местного самоуправления;
6. Проанализировать анализ организационной структуры и организации деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
7. Проанализировать анализ показателей результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления;
8. Выявить проблемы функционирования действующей организационной структуры управления муниципальным образованием;
Для создания дипломной работы использовались книги, журналы, статьи, энциклопедии, сайты.
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1 Статус и полномочия органов местного самоуправления городского округа
Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается - право населения соответствующей территории решать указанный вопрос, как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.
Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов, как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.
Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
Избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
В случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа.......
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Методичка Федеральный Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
2. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов
- М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2008. – 259 с.
3. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Система муниципального управления в схемах: Учебное пособие.
- М.: «Ось-89», 2007. – 192 с.
4. Книга одного автора:
Зотов, В.Б. Основы муниципального управления: Учебник для вузов - М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006 – 2-е изд., доп. и пепер. – 624 с.
5. Книга одного автора:
Чиркин, В.Е. Система муниципального управления: Учебник. - М.: «Юристь», 2007. – 379 с.
6. Книга одного автора:
Сердюк Н.П. Система государственного и муниципального управления: Рабочая программа дисциплины. - Красноярск: КрасГУ, 2002. - 10 с.
7. Книга одного автора:
Мищенко В.В., Капустян Л.А., Милых Т.Г. Государственное и муниципальное управление: Методические указания по выполнению дипломных проектов. - Барнаул: Изд-во Алт. гос. ун-та, 2007. - 17 с.
8. Книга одного автора:
Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие. - СПб.: ГУАП, 2004. - 131 с.
9. Книга одного автора:
Кузнецов В.В. Современные проблемы местного самоуправления и экономики территорий: Текст лекций. - Ульяновск: УлГТУ, 2007. - 121 с.
10. Книга двух авторов:
Гиясова И.В., Кожухина О.Н. Муниципальное управление: Методические указания. - Тамбов: Издательство ТГТУ, 2006. - 24 с.
11. Книга двух авторов:
Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. Учебник
12. Книга трех авторов:
Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления М.: Дело, 2006. - 256 с.
13. Книга одного автора:
Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. - Ульяновск: УлГТУ, 2009. - 127 с.
14. Книга под редакцией:
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. - Москва, Изд-вo Эксклибрис Пресc, 2008. - 321 c.
15. Книга одного автора:
Зюзина Е.Б. Государственное и муниципальное управление: Учебно-методическое пособие для вузов. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2008. - 22 с.
16. Книга одного автора:
Бабун Р.В. Введение в специальность: Конспект лекций для специальности "Государственное и муниципальное управление" (специализация - муниципальное управление). - Новокузнецк: РИО НФИ КемГУ, 2003. - 58 с.
17. Книга двух авторов:
Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учеб. пособие / Мoск. обществ. науч. фонд. - М., 2001. - 143 с.: табл. - (Б-кa мeст. самоуправления; Вып. 35). - Библиогр.: с. 143.
18. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Экономика государственного и муниципального сектора: Учебное пособие. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2010. - 172 с.
19. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2006. - 219 с.
20. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственный и муниципальный сектор экономики в Российской Федерации: Учебник. - Пенза: Изд-во ПГУ, 2011. - 180 с.
21. Книга трех авторов:
Якунин В., Сулакшин С., Фонарёва Н. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Том 2: Нормативный пакет М.: Научный эксперт, 2009. - 352 с.
22. Книга под редакцией:
Проблемы современного государственного управления в России. Материалы научного семинара / Пoд рeд. В.И. Якунина; Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Выпуск № 3. - М.: Научный эксперт, 2006. - 112 с.
23. Книга одного автора:
Алёхин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2007. - 170 c.
24. Книга одного автора:
Хайниш, С. В. Эффективность организационных систем. Из опыта управленческого консультирования. – М.: МНИИПУ, 1997. – 121 с
25. Книга одного автора:
Черепенко, С. В. Повышение эффективности деятельности строительного предприятия на основе рационализации организационной структуры управления: Дис. канд. экон. наук, Спб.. 2006. - 166 с.
26. Книга трех авторов:
Гегедюш, Н.В., Мокеев М.Д., Масленникова Е.Ф. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций
27. Книга одного автора:
Федорова, Н. Н. Оценка эффективности организационной структуры управления предприятием в процессе адаптации к рынку / Дис. на соискание ученой степени к.э.н. – Москва 2000. – 201 с.
28. www. chelabinck.ru
29. www. garant.ru
30. www. consultant.ru
31. www. otherreferats.allbest.ru
32. www. cheladmin.ru
33. www. alleng.ru
34. www. sbiblio.com
35. www. gsom.spbu.ru
36. www. orags.narod.ru
37. www. yourlib.net
38. www. revolution.allbest.ru
39. www. chel-edu.ru
40. www. smo74.ru
Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ
Статья опубликована в журнале «Местное самоуправление в Российской Федерации», № 7 за 2007 год
Специалисты справедливо отмечают, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей. В северных районах страны наиболее значимыми из них являются суровые природно-климатические условия, огромные незаселенные пространства, отсутствие дорожной сети, крайне низкая плотность населения. Вместе с тем, как представляется, имеются определенные универсальные научно-методические положения, на которых должна базироваться система местного самоуправления, независимо от региональных особенностей. Исходя из результатов исследования, нами сделана попытка сформулировать данные положения.
Обследования, проведенные нами на основе письменных и устных опросов различных слоев населения, свидетельствуют, что основная масса респондентов недооценивает важность местного самоуправления для преодоления кризиса и социально-экономического развития страны. Поэтому изложение результатов исследования целесообразно начать с данной проблемы.
1. Роль местного самоуправления в развитии экономики и территорий.
Анализ показывает, что для развития экономики и территорий, в том числе сельских, каковыми в большинстве являются северные территории, необходимо соблюдение определенных базовых условий, основными из которых являются демократизация государственного управления, демонополизация экономики и наличие устойчивых и эффективных институтов власти.
Демократизация государственного управления является основной предпосылкой развития местного самоуправления. Демонополизация собственности обеспечивает формирование многоукладной экономики. Наличие же устойчивых и эффективных институтов власти необходимо для создания приемлемых условий хозяйствования, включающих большой комплекс вопросов: наличие благоприятных правил игры, защиту прав собственности и другие (табл. 1). Причем, устойчивое функционирование экономики возможно лишь при условии, если правила игры рассчитаны на руководителей средних способностей.
Как известно, в ходе реформ многоукладная экономика, в целом, сформирована. В связи с этим развитие экономики и территорий в России главным образом сдерживается двумя факторами: недостаточным развитием местного самоуправления и отсутствием благоприятных условий хозяйствования. Учитывая это, представляется, что основные усилия органов власти и экономической науки должны быть сосредоточены в данных направлениях.
Таблица 1. Факторы, формирующие условия хозяйствования в аграрном секторе
(при наличии многоукладной экономики)
| № | Факторы * |
|---|---|
| 1 | Политическая и административная поддержка (создание благоприятной среды) |
| 2 | Финансовая поддержка (оптимизация межотраслевого баланса, страхование) |
| 3 | Информационная, инновационная, маркетинговая и правовая поддержка |
| 4 | Обеспечение доступа к ресурсам (финансовым, материальным, информационным) |
| 5 | Подготовка кадров для отрасли |
| 6 | Обеспечение доступа к рынкам сбыта |
| 7 | Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции |
| 8 | Поддержание равновесия на рынке сельхозпродукции и продовольствия (закупки, продовольственные интервенции) |
| 9 | Защита прав собственности, в том числе мелких собственников |
| 10 | Развитие аграрной науки, семеноводства и племенного дела |
| 11 | Строительство и содержание дорогостоящих инфраструктурных объектов |
| 12 | Создание приемлемых правил игры, обеспечение их стабильности |
* Являются функциями государственного управления отраслью.
Анализ свидетельствует, что основная масса перечисленных условий не соблюдается. Это означает, что государство не выполняет в должной мере свои функции в области экономики.
В качестве показателей для контроля выполнения государством перечисленных требований могут быть использованы следующие: условия хозяйствования рассчитаны на руководителей средних способностей (устойчиво работают не менее 85 % сельскохозяйственных формирований); двери в агробизнес открыты для каждого гражданина страны, имеющего необходимую подготовку; нет угрозы продовольственной безопасности страны.
Если условия хозяйствования важны для развития экономики, то решающую роль в социальном развитии поселений играет уровень развития местного самоуправления. Изучая причинно-следственные связи в области развития экономики и территорий, мы пришли к выводу о наличии двух взаимосвязанных цепочек развития:
1. Демократизации государственного управления → развитие местного самоуправления → укрепление экономической базы сельских поселений → рост созидательной активности селян → формирование гражданского общества → развитие сельских территорий.
2. Демократизации государственного управления → формирование многоукладной экономики на селе → формирование приемлемых условий хозяйствования → развитие экономики → развитие сельских территорий.
В связи с отмеченным возникает вопрос: «Почему так важна роль местного самоуправления»?
Практика показывает, что актуальность и эффективность данного института власти определяется тем, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны. В свою очередь, в современном мире демократизация, то есть децентрализация власти и ресурсов, является ключевым условием социально-экономического развития государства. Поэтому без преувеличения можно сказать, что будущее России зависит от развития местного самоуправления. Сегодня, образно говоря, линия фронта в борьбе за развитие демократии в России и самой России проходит именно через местное самоуправление. Все это дает основание утверждать, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеет для страны фундаментальное значение. Это говорит о необходимости особо ответственного отношения к его качеству.
Анализ публикаций по теме исследования и итоги проведенных нами опросов свидетельствуют, что развитие местного самоуправления многие связывают лишь с решением социально-экономических проблем территорий. Между тем, речь здесь идет о куда более важном и глубинном процессе об изменении идеологической основы общества на основе формирования в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий социальный и экономический эффект.
2. Оценка современного состояния местного самоуправления в России.
С учетом сложившейся в стране ситуации, вопрос «Есть ли в России институт местного самоуправления»? на первый взгляд может показаться неуместным. Между тем этот вопрос, как и прежде, сегодня крайне актуален для нашей страны. Дело в том, что данного института власти пока в России фактически нет. Чтобы убедиться в этом приведем несколько аргументов.
1. Несмотря на многообразие определений, под местным самоуправлением большинством авторов понимается система регулирования и развития в поселениях социально-экономических и иных отношений по решению вопросов местного характера на основе самоорганизации, на базе, преимущественно, собственных ресурсов. Но собственные ресурсы это, прежде всего, собственные доходы. В подавляющем большинстве сельских администраций их доля колеблется в пределах 5-7 %, то есть ничтожна.
Опыт же показывает, что для обеспечения организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти (которая закреплена ст. 12 Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1996 году) доля этих доходов должна составлять порядка 75 %. В сельских поселениях России этот показатель в 12-15 раз ниже данного общепризнанного норматива. Таким образом, в сложившихся условиях невозможно решение местных вопросов «преимущественно, собственными ресурсами».
Не лучше обстоят дела и на районном уровне, необоснованно отнесенного к системе местного самоуправления. К примеру, в Кузнецком районе Пензенской области в 2006 году ожидался не рост, а снижение доходов с 198 715 тыс. руб. до 179 335 тыс. руб. (на 9,6 %). Предполагалось заметное снижение расходов района с 90 397 тыс. руб. до 79 463 тыс. руб. (на 12,1 %). С учетом инфляции, ожидается общее снижение доходов и расходов района не менее чем на 30 %.
Таким образом, новый закон не только не способствует решению социальных проблем, но и создает предпосылки для ухудшения состояния социальной сферы в Кузнецком районе. Как показывает анализ, подобная ситуация складывается во многих районах России. Из этого следует, что районные администрации, как и сельские, в основном, реализуют программы, доведенные сверху, выполняя делегированные полномочии. В результате, простор для собственной инициативы самих районов также сведен к минимуму. Это означает, что закон № 131 не создает условия для эффективной работы ни поселенческих, ни районных властей.
2. Мониторинг, проведенный в 2006 году Минфином РФ, показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2 % муниципальных образований. Кстати, к аналогичному выводу пришли и эксперты Счетной палаты России.
3. Для обеспечения необходимой самостоятельности органов местной власти важное значение имеет доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Практика показывает, что она не должна быть ниже 20 % (по обследованным нами развитым странам в среднем она составляет 22,6 %). По официальным данным в России, даже с учетом районных бюджетов, направленных на выполнение функций государственного управления, но механически отнесенных к системе местного самоуправления, данный показатель в 2 раза ниже. На самом деле его значение еще меньше.
Изложенные аргументы убедительно свидетельствуют, что в России реально функционирующего института местного самоуправления нет. Как следствие, остается незадействованной целая ветвь управления, быстрыми темпами идет оголение сельских территорий. В этом плане негативное влияние неразвитости указанного института значительно сильнее, чем политика неперспективных деревень.
Как следствие, идет огромное давление на города, особенно Москву, из-за массового притока населения из других регионов, остается неиспользованным колоссальный созидательный потенциал нации, который по своим масштабам (как показывает зарубежный опыт) не меньше того, который заключен в нефтегазовом комплексе страны.
Если учесть, что уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации социально-экономической жизни общества, то следует весьма неутешительный вывод: сформированная в России в результате реформ система общественно-экономических отношений не имеет ничего общего с демократией. Поэтому, пока эти отношения не будут изменены в необходимом направлении, сельские территории России не будут развиваться, а бюджетная обеспеченность сельских поселений останется на низком уровне.
Иначе говоря, если нет дееспособного института местного самоуправления, то нет реальной демократии, то есть условий для формирования гражданского общества, развития территорий, решения многих иных актуальных проблем российского села и общества в целом.
3. Что препятствует развитию местного самоуправления в России.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос «Понимает ли руководство России, насколько важно для страны наличие самостоятельной системы местного самоуправления»? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что с начала реформ в России принято 3 закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Случай беспрецедентный. Причем, все они принимались в канун президентских выборов и преподносились как огромный шаг в развитии демократии в стране.
В действительности же эти законы не внесли никакого вклада в развитие местного самоуправления, значит и демократии в России.
В ходе исследования нами проводился анализ действующей нормативно-правовой базы местного самоуправления в России, в том числе ФЗ № 131. Его итоги показали, что недостатки принятой модели местного самоуправления (дело не только в ФЗ № 131, но и в межбюджетных отношениях) носят не тактический характер, а истекают из ошибочности самой идеологии, заложенной в её основу. Объясняется это тем, что данная модель, предполагает «дележку бюджетного пирога», а не преумножение богатств сельских территорий и страны. Иначе говоря, указанная модель не содержит потенциал развития, поэтому не может быть эффективной.
Формально руководством России осуществлено немало мероприятий, направленных на развитие сельских территорий: в Минэкономразвития и торговли РФ создан Департамент развития территорий, созданы Министерство регионального развития РФ и Министерство здравоохранения и социального развития РФ, за Минсельхозом РФ закреплены функции по развитию сельских территорий, реализуется ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», принят ФЗ № 131 о местном самоуправлении, подготовлена Концепция устойчивого развития сельских территорий и т.д.
Однако нерешенной остается главная проблема развитие местного самоуправления. Сложность её решения заключается в том, что это предполагает перераспределение власти и ресурсов в пользу низового звена системы управления органов власти в поселениях. Но ведущие чиновники, прежде всего федеральные, желая сохранить монополию на власть и ресурсы, тормозят развитие местного самоуправления. Тем самым, в России сама власть стала главным препятствием на пути развития территорий и страны.
Иначе говоря, механизмы преодоления кризиса и развития сельских территорий и государства в целом известны, но в силу причин субъективного характера они остаются не задействованными. В результате, проблема развития местного самоуправления в России из политической и социально-экономической все больше превращается в этическую. Как с точки зрения развития общества, так и в плане соблюдения прав человека, препятствование развитию данного института в 21 веке не только экономически и политически нецелесообразно и накладно, но и неприлично.
Примечательно, что во второй половине 19 века, несмотря на недавнюю отмену крепостного права, в области развития местного самоуправления российская монархия сделала значительно больше, чем нынешние власти в России, продекларировавшие себя демократическими.
Мы внимательно изучили доводы противников местного самоуправления в России (народ не готов, на селе нет кадров, денег на всех не хватает, за рубежом к этому шли 200 лет, в России утерян генетический потенциал, начнутся массовые хищения, развитие местного самоуправления является угрозой для целостности страны) и пришли к выводу, что они несостоятельны. К примеру, одним из наиболее распространенных является аргумент «на селе нет кадров». Но это не причина, а следствие отсутствия дееспособной системы местной власти. Доказательством этому служит то, что в г. Москве кадров вполне достаточно, но по данным Госкомстата РФ по уровню развития местного самоуправления столица находится на последнем месте среди субъектов федерации. Так что дело не в кадрах и прочих благих намерениях.
Во многих случаях решения, принимаемые федеральными и региональными органами власти в области местного самоуправления, не поддаются разумному объяснению. Иногда же дело доходит и до прямых подлогов. Так, в Бюджетном кодексе РФ искажено понятие «собственные доходы», отнеся к ним почти все трансферты. Тем самым, за счет госбюджета искусственно увеличиваются местные бюджеты, что создает иллюзию развития местного самоуправления в России.
Кроме того, бюджеты районных администраций, выполняющих государственные функции, также отнесены к местным бюджетам. Из новой редакции Бюджетного кодекса РФ исключено понятие «минимальные социальные стандарты». В Свердловской области полностью исчезли сельские поселения: в регионе осталось всего 74 муниципальных образований на 5 млн. человек, то есть вся область преобразована в систему городских округов. В Домодедовском районе Московской области несколько десятков деревень, ранее входивших в сельские поселения, присоединены к городскому округу. В ряде других районов Московской области за счет укрупнения количество сельских поселений сократилось в 5 раз и более по сравнению с советским периодом. Подобных примеров в каждом регионе десятки.
Несмотря на кажущуюся хаотичность перечисленных и иных недочетов и неудачных решений в области местного самоуправления, все они имеют четкую направленность сохранение, дальнейшее усиление централизации власти и ресурсов, а значит, препятствуют демократизации политической и социально-экономической жизни российского общества и, тем самым, тормозят развитие сельских территорий и страны в целом.
4. Перспективы развития местного самоуправления в России.
Учеными и практиками предлагаются различные пути развития местного самоуправления в России. Все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Не оспаривая правомочность таких подходов, мы все же считаем, что для России целесообразна иная модель местного самоуправления, в которой заложены более рациональные принципы формирования систем управления, направленные на гармонизацию интересов в системе отношений «население государство бизнес», пополнение бюджетов всех уровней, решение иных актуальных проблем России. Рекомендуемые пути развития местного самоуправления изложены в таблице 2.
Таблица 2. Рекомендуемые меры по развитию местного самоуправления в России
| № | Аргументы |
|---|---|
| 1 | Совмещение вектора интересов всех уровней управления (организация МСУ на принципах территориального хозрасчета) |
| 2 | Демократизация межбюджетных отношений |
| 3 | Совершенствование (упрощение) налоговой системы |
| 4 | Совершенствование механизма бюджетного выравнивания |
| 5 | Выбор рационального варианта систематизации функций МСУ |
| 6 | Совершенствование структуры органов МСУ |
| 7 | Концентрация функций МСУ в рамках 1-го министерства (ныне в 4-х) |
| 8 | Создание вертикали МСУ |
| 9 | Возврат к одноуровневому МСУ |
| 10 | Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов МСУ |
Рассмотрим краткое обоснование по каждому из указанных в таблице направлений развития местного самоуправления.
4.1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления.
Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти, то есть организация управления на принципах территориального хозрасчета. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России (при слабой власти демократия невозможна в принципе).
Для реализации предложенного подхода распределение всей налоговой массы, формируемой на территории сельского поселения, рекомендуется осуществлять по принципу: «все физические и юридические лица, зарабатывающие на территории поселения, распределяют налоговую массу по уровням управления в определенной пропорции»: поселению 60 %, району 20 %, региону 10 %, федерации 10 % (сохраняя при этом существующие трансферты). Естественно, эти цифры, как и другие, взяты не с потолка. Ориентация на данную пропорцию необходима для приближения доли собственных доходов сельских поселений к общепризнанным стандартам.
Особо следует отметить, что сумма затрат, необходимых для реализации данного предложения, составляет лишь 1,2 % от консолидированного бюджета РФ. Если учесть, что данная мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 39 млн. чел. или 27 % населения страны, то следует признать: данные издержки незначительны, то есть, оказывается, не так уж много нужно для решения социальных проблем села, как кажется на первый взгляд.
По нашему мнению, чтобы окупить эти затраты потребуется 2-3 года, но не более 5 лет. Учитывая это, а также ожидаемый социальный и экономический эффект от этих вложений, их следует рассматривать как выгодное инвестирование в развитие сельских территорий и страны.
4.2. Демократизация межбюджетных отношений.
В большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ. Из этого следует, что местные бюджеты «проедаются», не ориентированы на развитие территорий.
Как уже отмечалось, передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20 %. При этом доходы местных бюджетов на 75 % должны формироваться за счет собственных источников.
4.3. Совершенствование налоговой системы.
Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Рассмотрев возможные варианты, нами рекомендуется заменить НДС, налог на прибыль организаций и налоги на совокупный доход, включая единый сельхозналог, на налог на выручку от реализации продукции, услуг, имущества и имущественных прав (сохраняя при этом существующую налоговую массу). Целесообразность этого предложения продиктована следующими соображениями:
1. НДС является весьма неудобным для предприятий налогом, к тому же допускающим возможность крупных злоупотреблений.
2. Прибыль главный показатель устойчивости экономики предприятия. Но налог на прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно диагностировать «здоровье экономики», а значит, разрабатывать эффективные программы её развития.
Реализация рекомендуемой меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики. При этом налог с выручки для большинства хозяйствующих субъектов в сельских поселениях будет находиться в пределах 3-15 %, что вполне приемлемо.
Имеются основания полагать, что указанное упрощение налоговой системы является эффективной мерой либерализации экономики.
4.4. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Действующий механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предполагает перечисление отрицательных трансфертов из поселений в региональный центр, минуя район. Трансферты в поселения с низкой бюджетной обеспеченностью идут из регионального центра, что усложняет механизм выравнивания, усиливает централизацию власти и ресурсов на уровне региона.
В связи с этим предполагается сначала выравнивание проводить в районе, затем перечислять отрицательные трансферты из района в регион, что упростит механизм выравнивания.
4.5. Выбор рационального варианта систематизации функций местной власти.
Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
На основе систематизации функций по содержательному признаку нами разработана модель структуры управления районной администрации, которая, как представляется, позволит лучше организовать работу его персонала. В этом несложно убедиться, сравнив фактическую структуру Администрации Кузнецкого района Пензенской области (рис. 1) с его проектной структурой (рис. 2).
4.6. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
В России за развитие сельских территорий несут ответственность 4 министерства: Минэкономразвития и торговли РФ, Минрегионразвития РФ, Минздрав и соцразвития РФ и Минсельхоз РФ. Согласно правилам формирования систем управления, подобное распыление функций и размытие ответственности неоправданно. В связи с этим, мы считаем целесообразным сосредоточение функций местного характера в одном органе Министерстве по вопросам местного самоуправления РФ, в которое может быть трансформировано Министерство регионального развития РФ.
4.7. Создание вертикали местного самоуправления.
Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления (в Великобритании Министерство жилищного хозяйства и местного управления, в Японии Министерство по делам местной автономии и т.д.).
4.8. Возврат к одноуровневому местному самоуправлению.
ФЗ № 131 ввел двухуровневое местное самоуправление, чего раньше в России не было никогда. Практика показывает, что чем дальше от селян отделена власть территориально, тем меньше у них возможность влияния на неё.
Районная администрация малодоступна для сельского населения, к тому же выполняет функции государственного управления, в связи с чем её рекомендуется вернуть в систему государственного управления.
Необходимо также учесть, что система государственного управления должна «просматривать все снизу доверху». Обрыв данной системы на уровне региона, как это предусмотрено ФЗ № 131, нецелесообразен.
4.9. Оптимизация сроков избрания и продолжительности нахождения в должности руководителей органов местного самоуправления.
Согласно новому закону, органы местного самоуправления могут быть избраны на срок от 2 до 5 лет. На практике в подавляющем большинстве эти органы выбираются на 5 лет.
Опыт свидетельствует, что сроки избрания должны зависеть от уровня управления. На основе анализа данной проблемы, нами рекомендуется 2-х летний срок выборности сельских администраций. Такой срок избрания в органы местной власти практиковался в России в период рассвета земств. Он обеспечивает высокую активность и прозрачность работы органа власти поселения. Его достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить деятельность органа местного самоуправления.
Опыт также показывает целесообразность более частой смены руководителей (по данному поводу существует вполне справедливое выражение: «власть должна работать бегом»). Рекомендуемый срок продолжительности пребывания в должности руководителя сельской администрации 10 лет. Связано это с тем, что после такого срока работы у большинства руководителей снижается деловая активность, они становятся менее восприимчивыми к новшествам.
На основе экспертной оценки мы попытались определить возможную эффективность от внедрения рекомендуемой модели местного самоуправления. Результаты этой оценки показаны в таблице 3.
| № | Результаты |
|---|---|
| 1 | Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти |
| 2 | Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране |
| 3 | Повышение активности и эффективности работы органов власти |
| 4 | Улучшение условий для развития бизнеса |
| 5 | Активизация деятельности, рост занятости и доходов населения |
| 6 | Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения |
| 7 | Гармонизация отношений между населением, государством и бизнесом |
| 8 | Формирование гражданского общества |
| 9 | Активное развитие территорий |
| 10 | Снижение противоречий между сельскими и районными администрациями, а также главами регионов и мэрами региональных центров |
| 11 | Рост прозрачности экономики, снижение коррупции |
| 12 | Снижение социальной напряженности |
| 13 | Рост бюджетов всех уровней управления |
| 14 | Снижение оттока кадров из села, притока сельского населения в города |
| 15 | Повышение качества бизнес-планирования в предприятиях |
| 16 | Повышение эффективности государственных программ развития экономики |
| 17 | Уменьшение «головных болей» у органов власти по поводу проблем деревни |
| 18 | Создание условий для реформы ЖКХ |
| 19 | Воспитание у населения уважения к законам и к чужой собственности |
В прогнозах оправданна осторожность, особенно в науке. Тем более, учитывая, что в органах власти и научной среде немало оппонентов, не согласных с изложенными выше предложениями. Несмотря на это, мы склонны считать, что рекомендуемая модель местного самоуправления является одной из немногих прорывных социально-экономических технологий, в которых Россия нуждается как никогда. Поэтому мы убеждены в том, что формирование системы местной власти на базе перечисленных принципов обеспечит ускоренное развитие сельских территорий и страны в целом.
Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования
ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Заочный факультет ускоренного обучения
Кафедра региональной экономики и управления
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
«Совершенствование структуры управления муниципальным образованием
(на примере Лукояновского района Нижегородской области)»
Специальность: Государственное
и муниципальное управление
Выполнила: студентка
группы 5ГсЛ1 заочного отделения
Сатункина Ирина
Викторовна
Научный руководитель :
доцент
Васильев Алексей Алексеевич
г. Нижний Новгород
АННОТАЦИЯ
Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы.
В первой главе рассматриваются теоретические основы организации местной власти.Здесь подробно освещаютсяфункциии цели муниципального управления, правовые основы организации местной власти.
Во второй главе анализируется система управления Лукояновским районом Нижегородской области.Приводится характеристика Лукояновского района, подробно исследуется существующая система управления районом.
В третьей главе предлагаетсяоптимальнаяструктура управления Лукояновским районом и оценка ее эффективности.
В заключении на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления Лукояновским районом.
Списокрассмотренной литературы состоит из 11 нормативных актов и 27 учебников и монографий.
В приложении приведены некоторыеакты органов властиЛукояновского муниципального района, отчеты о социально-экономическом развитии района.
Общий объем проекта составляет 99 страниц, из них основная часть 83 страницы, 16 - приложения.
Введение………………………………………………………………………..4
Глава 1. Теоретические основы организации местной власти...……….7
1.1. Система муниципального управления и ее характеристика……………7
1.2. Функции и цели системы муниципального управления………………18
1.3. Правовые основы организации местной власти ………………………22
Глава 2. Анализ системы управления
Лукояновским районом Нижегородской области…………………………27
2.1. Муниципальное образование и его
характеристика как объекта управления…………………………………...30
2.2. Характеристика Лукояновского района Нижегородской области…….30
2.3.Существующая система управления Лукояновским районом…………40
2.3.1. Администрация Лукояновского муниципального района………..…40
2.3.2. Глава администрации района………………………………………….47
2.3.3. Земское собрание Лукояновского муниципального района………...48
Глава 3. Совершенствование структуры
управлениямуниципальным образованием……………...…………….54
3.1. Выбор оптимальной структуры
управления муниципальным образованием………………………………54
3.2. Изменение организационной структуры в
условиях выбранной стратегии управления районом……………………..59
3.3. Оценка эффективности управления в
сфере организации муниципального управления…………………………69
Заключение……..……………………………………………………………76
Глоссарий……………………………………………………………………..80
Список использованной литературы………...…………………………...82
Приложения…………………………………………………………………..
ВВЕДЕНИЕ
Одной из основных целей социально-экономической политики, проводимой органами государственного управления в стране, является развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания эффективной, адекватной современным требованиям системы муниципального управления, способной совершенствоваться под воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического процветания своей территориально-хозяйственной системы. В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, особое место в этом процессе принадлежит активизации экономической функции муниципального управления. Трансформация муниципального управления в социально ориентированное - длительный и сложный процесс. Его развитию уделяется большое внимание на всех уровнях. В настоящее время проводится административная реформа, и с 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ, регламентирующий вопросы организации местного самоуправления, в том числе связанныхс определением структуры органов местного самоуправления. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.
В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.
В условиях рыночной экономики главной целью всех реформ является совершенствование управления. Новые экономические отношения в муниципальных образованиях – объективнаяреальность, требующая нового управления сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем. До сих пор не найдены механизмы, в первую очередь экономические, позволяющие сочетать решение задач федеральных, региональных и местных властей с защитой интересов жителей городских и сельских поселений. Одной из главных трудностей создания принципиально иной социальной сферы является неспособность граждан осознать новые реалии, в полной мере использовать возможности, предоставляющиеся развивающимся муниципальным управлением.
Большое значение для этого имеет развитие практики муниципального управления, общее экономическое и социальное развитие муниципальных образований. Назрела объективнаянеобходимость совершенствования системы экономического и социального управления процессом развития муниципальных образований.
Поиск эффективных путей решения проблем социального и экономического развития муниципальных образований сегодня весьма актуален. Несовершенство системыуправления муниципальным образованием, его структуры свидетельствует о недостаточной теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению развития своих территорий.
Цель дипломного проекта заключается в исследовании структурыуправления Лукояновским районом.
Для достижения этой цели решаются следующие задачи:
Рассмотреть теоретические основы организации местной власти, понятие, сущность, структура, функции, целиобъектов и субъектов муниципального управления;
Проанализироватьсистемууправления Лукояновским муниципальным районом Нижегородской области;
Определить оптимальную структуру управления муниципальным образованием;
Дать конкретные предложения по совершенствованию структурыуправления муниципальным образованием;
Предложить оценку эффективности муниципального управления.
Объектомдипломного исследования является организация местной власти, управление муниципальным образованием.
Предметом исследования является структурауправленияЛукояновскиммуниципальным районом Нижегородской области.
В процессе написания дипломной работы использовалисьстатистические отчеты, данные прогноза социально-экономического развития района, производственные задания и отчеты, организационнаяструктура и управленческая документация администрации района и законодательного собрания, уставЛукояновского муниципального района Нижегородской области, материалы периодической печати по вопросам развитиямуниципальных образований.
В основу исследования положены монографический (исследование, посвященное какому-либо одному вопросу, теме) и экономический(управлениехозяйством) методы.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя, в том числе, и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением
Основной задачей органов управления является обеспечение согласованных действий структурных подразделений администрации, рабочих групп, заинтересованных организаций, общественных объединений по реализации закона.
И все же вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления. Анализ положений Закона 2003 г. показывает, что в настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Для разработки и внедрения более эффективной системы муниципального управления Лукояновским райономнами предложена реорганизация организационной структуры администрации.Разработан отдельные направления пореорганизации, пакет нормативных предписаний для отдельных структур и сфер их деятельности.
Если говорить о собственно организационной структуре местной администрации, то основные направления их реорганизации могут быть следующими.
1. Органам местного самоуправленияЛукояновского района произвести разделение властных и хозяйственных функций, вывести за рамки администрации все структуры, занимающиеся хозяйственной деятельностью и имеющие в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений.
2. Администрации Лукояновского муниципального района создать в структуре администрации крупные организационно-административные блоки, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Создание крупных блоков позволитснизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволит ему посвящать основную часть своего времени и силы проблемам стратегического управления района.
3. Органам местного самоуправления Лукояновского районарекомендовать создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами, структур программно-целевого или программно-функционального типа. Так как необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.
При этом выбор оптимальной структуры управления муниципальным образованиемдолжен разворачиваться одновременно по нескольким параллельным линиям:
Разработка модели и организационного проекта реорганизации - ответственныйАдминистрация Лукояновского муниципального района;
Разработка нормативно-правовой базы деятельности органа местного самоуправления – Земское собрание Лукояновского района;
Разработка пакета нормативных предписаний для различных областей муниципальной деятельности – Земское собрание Лукояновского района;
Разработка положений об основных организационно-административных блоках - Администрация Лукояновского района;
Описание организационных процедур и функциональных связей всего пространства взаимодействия различных структур управления, основных рабочих мест и подготовка должностных инструкций – органы местного самоуправления района;
Переподготовка и повышение квалификации работников администрации – Администрация Лукояновского муниципального района;
Подготовка резерва кадров для муниципального управления-Администрация района, Земское собрание Лукояновского района.
ГЛОССАРИЙ
Акты местного самоуправления – принимает непосредственно население муниципального образования при проведении местных референдумов, собраний, сходов, конференций. Они призваны обеспечить организацию управления на местном уровне.
Администрация – 1.)орган муниципального управления; 2) должностные лица и руководящий персонал муниципального учреждения или предприятия.
Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется население и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Дерево решений муниципального управления – схематическое представление процесса принятия решения для достижения целей муниципального управления.
Информационное обеспечениемуниципального управления –это организация поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач муниципального управления.
Критерии оценки эффективности муниципального управления - конкретные признаки на основе которых производится оценка состояния местного сообщества, уровня его социального, экономического и духовного развития.
Местное самоуправление –самостоятельное и под свою ответственность, непосредственно или через органы муниципального управления деятельность населения по решению местных вопросов, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Муниципальное образование – это сложная социально-экономическая система, состоящая из нескольких тесно взаимодействующих элементов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей подсистемы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие муниципального образования.
Неэффективность - выполнение работы с большими, чемэто рассчитано, либо по сравнению с чем-либо другим, затратами. Показатель характеризующий некомпетентное муниципальное управление.
Организационная структура муниципального управления - состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности структурных подразделений органов и муниципального управления, выполняющих различные функции.
Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»
2. Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года
3. Закон Нижегородской области от 29 марта 2005 г. N 31-З «О дополнительных требованиях кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) Принят постановлением Законодательного Собрания от 24.03.2005 N 1361-III
